Proceso Apremio

El proceso de apremio en la Provincia de Buenos Aires tiene un doble carril procesal por el cual puede transitar, el cual está dado según el origen del crédito que se reclame. Así se encuentran vigentes dos normas procesales distintas, que son la ley 13.406 (1) y el decreto ley 9.122/78 (2). Pues, la ley 13.406 no hubo de derogar al decreto ley 9.122/78, también regulatorio del proceso de apremio, y más allá de algunos fallos en los que se hace referencia a la supuesta derogación del citado en segundo término, ello no resulta acertado, por cuanto en primer lugar corresponde distinguir el ámbito de aplicación material del proceso en cada norma, además de la falta de derogación expresa, las posteriores reformas al decreto ley 9.122/78, y la aplicación supletoria que sobre éste ejerce la ley 13.406. De la comparación de los artículos 1º de ambas normas, resulta claro que, aunque si bien ambas disponen que rigen el proceso judicial de apremio para los créditos fiscales de la Provincia y los municipios, la ley 13.406 es de aplicación cuando se promueven ejecuciones por créditos de origen tributario, sus accesorios y sus multas, mientras que el decreto ley 9.122/78 será entonces de aplicación para todos los otros créditos fiscales de la Provincia y municipios de origen no tributario, tales como los provenientes de regímenes contravencionales, las multas y cargos impuestas por el Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires, las multas impuestas por el Ministerio de Trabajo provincial, los créditos por cánones impagos, los provenientes del recupero de tareas u obras, los créditos por sanciones impuestas por los departamentos deliberativos a sus miembros, los créditos de los colegios y cajas profesionales, los del Instituto de Previsión Social de la Provincia de Buenos Aires, y los de cuotas y contribuciones de la ley de Riesgos del Trabajo.
Pues, la ley 13.406 está destinada a regir el proceso de apremio por créditos fiscales de origen tributario, y para el resto de los créditos fiscales ha de seguir rigiendo el decreto ley 9.122/78, lo que impone que la distinción de la norma aplicable ha de hacerse por el carácter residual de la última de las citadas leyes (3). Sentada la aclaración precedente, y ello con el sólo objeto de establecer que entre ambos cuerpos normativos existe una diferencia trascendente, como es el plazo para el ejercicio de la defensa a través de la oposición de excepciones, que en la ley 13.406 es de cinco días y en el decreto ley 9.122/78 es de tres días. Ahora bien, las excepciones en el proceso de apremio provincial están reguladas en los artículos 9 de la ley 13.406 y 6 del decreto ley 9.122/78, a las cuales la norma clasifica como las únicas deducibles. Así de entre las excepciones admitidas encontramos la de prescripción, contemplada en el inciso e) del artículo 9 de la ley 13.406, y el inciso d) del artículo 6 del decreto ley 9.122/78. 2. ALGUNAS CUESTIONES GENERALES SOBRE PRESCRIPCIÓN A)- Concepto: Para ingresar en el análisis de la excepción del inciso e) de la ley 13.406 y d) del decreto ley 9.122/78, y de manera preliminar, resulta oportuno resumir algunas consideraciones generales sobre el instituto de la prescripción. El Código Civil regula el tema iniciando por preceptuar que los derechos reales y personales se adquieren y se pierden por la prescripción, que es un medio de adquirir un derecho o de liberarse de una obligación por el transcurso del tiempo (4). Como bien señalara el maestro LLAMBÍAS (5), la definición proporcionada por el codificador no es exacta, ya que la prescripción es útil para adquirir ciertos derechos reales, no todos, y que respecto de los derechos personales no sólo opera sobre las obligaciones sino sobre toda clase de derechos en general. Pero en particular respecto de las obligaciones, que es lo nos interesa a los fines de este análisis, tampoco es exacto que la prescripción extinga los derechos creditorios, sino que sólo extingue la acción judicial correspondiente a tal derecho, y operada, el derecho, que no se extingue, sino que subsiste como obligación natural (6). Por su parte, el artículo 3.949 del Código Civil, define a la prescripción liberatoria o extintiva como una excepción para repeler una acción por el sólo hecho de que el que la entabla ha dejado durante un lapso de tiempo de intentarla, o de ejercer el derecho al cual ella se refiere. No obstante podemos decir que la prescripción liberatoria es el modo por el cual se extingue la acción, entendida ésta última como la facultad de demandar, de la que se haya munida la obligación, por el transcurso del tiempo establecido en la ley y la inacción del acreedor durante dicho lapso de tiempo. De ello extraemos que la prescripción extingue la acción, o sea, la posibilidad de reclamar judicialmente el cumplimiento de la obligación, pero no la obligación, la que subsistirá como obligación natural (7), y sus elementos son el transcurso del tiempo y la inactividad del acreedor. El transcurso del tiempo fijado por la ley, sumado a la inacción del acreedor, impide a éste, una vez operada la prescripción, ejercer coactivamente la acción correspondiente, la que ejercitada puede ser repelida por vía de excepción de prescripción. B)- Cómputo del plazo: El plazo establecido en la ley correspondiente a la prescripción de las acciones, tiene su punto de inicio con la exigibilidad de la obligación, es decir, desde el nacimiento de la acción respectiva, y mientras esta última no es ejercitable no corre. Así, la prescripción de las acciones personales comienza a correr desde la fecha del título de la obligación (8), pero cuando el derecho estuviere subordinado al cumplimiento de un plazo, la prescripción sólo comenzaría a correr desde que el derecho pudiera ser ejercido (9). El curso de la prescripción es susceptible de ser alterado por dos fenómenos distintos denominados interrupción y suspensión de la prescripción. La interrupción del curso de la prescripción es la inutilización del lapso de tiempo transcurrido al momento en que acontece la causa designada en la ley como hábil para producir tal interrupción; por lo que acaecido el hecho interruptivo de la prescripción, se requiere, ineludiblemente, el transcurso de un nuevo período completo del tiempo que la ley fija, sin que el tiempo transcurrido antes del hecho interruptivo pueda ser acumulado. Las causas de interrupción de la prescripción son la promoción de la demanda judicial, el reconocimiento y el compromiso arbitral. El artículo 3.986 del Código Civil establece que la prescripción se interrumpe por demanda contra el poseedor o deudor, aunque sea interpuesta ante juez incompetente o fuere defectuosa y aunque el demandante no haya tenido capacidad legal para presentarse en juicio. No obstante ello, la interrupción de la prescripción por la demanda judicial se tendrá por no sucedida cuando el proceso judicial se extinga por desistimiento o por caducidad de la instancia, o si el demandado es absuelto (10). El artículo 3.989 del Código de fondo dispone que la prescripción es interrumpida por el reconocimiento, expreso o tácito, que el deudor o el poseedor hace del derecho de aquel contra quien prescribía. Y el 3.988 que el compromiso hecho en escritura pública, sujetando la cuestión de la posesión o propiedad a juicio de árbitros, interrumpe la prescripción. Dicho ello, cabe exponer que la interrupción del curso de la prescripción sólo ha de producir efectos con relación a las personas vinculadas con la causa interruptiva, por lo que la demanda judicial interrumpe la prescripción respecto del demandado (11), por lo que si se trata de dos o más deudores respecto de la misma obligación, la demanda judicial entablada contra uno o alguno de ellos interrumpe la prescripción respecto de ellos, pero no de quienes no han sido demandados, lo que tiene como consecuencia que luego de transcurrido el plazo de prescripción respecto de aquel sujeto no demandado, la acción en relación a éste ha quedado extinguida. La suspensión del curso de la prescripción consiste en la paralización de dicho curso por el acontecimiento de una causal contemporánea o sobreviniente a su comienzo, establecida por la ley como hábil para producir tal suspensión; por lo que, acontecida la causa suspensiva, el plazo de prescripción se paraliza durante todo el tiempo que la ley designe, y finiquitada tal paralización, el cómputo del plazo prescriptivo se reanuda. En síntesis, el efecto de la suspensión es la paralización transitoria del cómputo del plazo, el que se reanuda una vez que cesa el motivo de suspensión, y se contabiliza el tiempo anterior a la suspensión -el que resulta útil a los fines del cómputo-. Las causas de suspensión del curso de la prescripción, según lo normado por el Código Civil (12), son el matrimonio, la aceptación de herencia con beneficio de inventario, la tutela y curatela, la querella criminal, y la interpelación fehaciente, siendo esta última la que nos interesa en este estudio. El artículo 3.986, párrafo segundo, del Código Civil determina que la prescripción liberatoria se suspende, por una sola vez, por la constitución en mora del deudor, efectuada en forma auténtica; y que esta suspensión sólo tendrá efecto durante un año o el menor término que pudiere corresponder a la prescripción de la acción. En rigor no se trata de la constitución en mora del deudor, sino de la interpelación o intimación fehaciente, ya que la constitución en mora mediante interpelación fehaciente resulta excepcional, por cuanto en las obligaciones a plazo por ejemplo, la mora es automática. Sobre la norma señalamos que la suspensión del curso de la prescripción se produce por el lapso de un año, y tiene efecto sólo la primera intimación, por cuanto el artículo le establece efecto por una sola vez. Por su lado, las normas locales, como el Código Fiscal (13), la Ley Orgánica de las Municipalidades (14), además de establecer plazos de prescripción, determinan causas de interrupción y suspensión de su curso, los que a mi entender resultan de aplicación relativa en virtud de las disposiciones del Código Civil, lo que se analizará en el punto 6.6, y se hará constar con los precedentes jurisprudenciales que se citan, lugares a los que me remito. 3. A MODO DE DEFINICIÓN Con lo dicho podemos definir a la excepción de prescripción como aquella defensa perentoria por la cual el accionado señala que la acción judicial se encontraba ya extinguida por los efectos de la prescripción al momento en que fue ejercitada, y la obligación, por ende, se tornó inexigible coactivamente. Por ello la excepción de prescripción tiene por finalidad repeler la acción judicial, con fundamento en que el acreedor dejó de ejercitarla por el plazo señalado por la ley. Pero la prescripción -que se rige por disposiciones de orden público, lo que implica la prohibición e ineficacia de renuncia a la prescripción futura y de pactos entre las partes- debe ser opuesta por el ejecutado, ya que como la obligación subsiste como natural en los términos del artículo 515 del Código Civil, no es declarable de oficio. 4. LAS REGULACIONES LOCALES Se hará referencia a las distintas regulaciones locales sobre la materia de la prescripción de las acciones, difiriendo para el punto siguiente la doctrina emanada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa "Filcrosa". A)- Tributos provinciales: En lo tocante a los plazos de prescripción, el Código Fiscal en su artículo 157 dispone que prescriben por el transcurso de cinco años las acciones y poderes de la autoridad de aplicación para determinar y exigir el pago de las obligaciones fiscales regidas por este Código y para aplicar y hacer efectivas las sanciones en él previstas; que prescribe por el transcurso de cinco años la acción de repetición de gravámenes y sus accesorios a que se refiere el artículo 133 (15). Respecto del inicio del cómputo del plazo, el artículo 159 determina que los términos de prescripción de las acciones y poderes de la autoridad de aplicación, para determinar y exigir el pago de las obligaciones fiscales regidas por el Código, comenzarán a correr desde el primero de enero siguiente al año al cual se refieren las obligaciones fiscales, excepto para las obligaciones cuya determinación se produzca sobre la base de declaraciones juradas de período fiscal anual, en cuyo caso tales términos de prescripción comenzarán a correr desde el primero de enero siguiente al año que se produzca el vencimiento de los plazos generales para la presentación de declaraciones juradas e ingreso del gravamen. El término de prescripción de la acción para aplicar y hacer efectivas las sanciones legisladas en el propio Código comenzará a correr desde el primero de enero siguiente al año en que haya tenido lugar la violación de los deberes formales o materiales. El término de prescripción de la acción de repetición comenzará a correr desde la fecha de pago. Los términos de prescripción establecidos en los artículos 157 y 158, no correrán mientras los hechos imponibles no hayan podido ser conocidos por la autoridad de aplicación por algún acto o hecho que los exteriorice en la Provincia. Esta norma será de aplicación para las obligaciones de carácter instantáneo y para los tributos de base patrimonial en cuanto infrinjan normas de índole registral. Sin perjuicio de lo establecido en el párrafo anterior, el impuesto no resultará exigible, cuando al momento de la exteriorización hubieran transcurrido más de diez años contados a partir del primero de enero del año siguiente a la realización de los hechos imponibles. Asimismo regula causales interruptivas propias, y las mismas se halla en el artículo 160 que dice que la prescripción de las acciones y poderes de la autoridad de aplicación para determinar las obligaciones fiscales y exigir el pago de las mismas se interrumpirá: 1) por el reconocimiento expreso o tácito de la obligación impositiva por parte del contribuyente o responsable; 2) por renuncia al término corrido de la prescripción en curso; 3) por el inicio del juicio de apremio contra el contribuyente o responsable en los únicos casos de tratarse de impuestos determinados en una sentencia del Tribunal Fiscal de Apelación debidamente notificada, o en una intimación o resolución administrativa debidamente notificada y no recurrida por el contribuyente o, en casos de otra índole, por cualquier acto judicial tendiente a obtener el cobro de lo adeudado. En los casos previstos en los incisos 1) y 2) del artículo, el nuevo término de prescripción comenzará a correr a partir del primero de enero siguiente al año en que las circunstancias mencionadas ocurran. La prescripción de la acción para aplicar y hacer efectivas las sanciones se interrumpirá: a) por la comisión de nuevas infracciones, en cuyo caso el nuevo término de la prescripción comenzará a correr el primero de enero siguiente al año en que tuvo lugar el hecho o la omisión punible; b) por el inicio del juicio de apremio o por cualquier acto judicial tendiente a obtener su cobro, de corresponder. Y que la prescripción de la acción de repetición del contribuyente o responsable, se interrumpirá por la deducción de la demanda respectiva, el nuevo término de la prescripción comenzará a correr a partir del primero de enero siguiente al año en que se cumplan los ciento ochenta días de presentado el reclamo. También establece, en su artículo 161, las causales de suspensión del curso de la prescripción en los siguientes términos: se suspenderá por un año el curso de la prescripción de las acciones y poderes de la autoridad de aplicación en los supuestos que siguen: a) Desde la fecha de intimación administrativa de pago de tributos determinados, cierta o presuntivamente, con relación a la acciones y poderes fiscales para exigir el pago intimado. Cuando mediare recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal de Apelación la suspensión, hasta el importe del tributo liquidado, se prolongará hasta los noventa días posteriores a que la autoridad de aplicación reciba las actuaciones en el marco de las cuales el Tribunal Fiscal hubiere dictado sentencia declarando su incompetencia, determinando el tributo, aprobando la liquidación practicada en su consecuencia o, en su caso, rechazando el recurso presentado contra la determinación de oficio. Cuando se hubiere interpuesto recurso de reconsideración ante el director ejecutivo de la Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires, la suspensión se prolongará hasta los noventa días posteriores a la notificación de la resolución respectiva. b) Desde la fecha de la resolución sancionatoria. Si mediare recurso de reconsideración ante el director ejecutivo de la Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires, el término de la suspensión perdurará hasta los noventa días posteriores a que la resolución de dicho recurso haya quedado firme o consentida. Si mediare recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal de Apelación, o recurso o acción judicial, el término de la suspensión perdurará hasta los noventa días posteriores a que la autoridad de aplicación reciba las actuaciones en el marco de las cuales se hubiere dictado la sentencia firme que confirme total o parcialmente la sanción. c) Desde la fecha de la interposición por el contribuyente o responsable del recurso previsto en el artículo 24 inciso b) del Convenio Multilateral, sin haber hecho uso de los remedios establecidos en el artículo 115 del Código Fiscal. En este caso, la suspensión, hasta el importe del tributo reclamado se prolongará hasta noventa días después de haber adquirido firmeza la resolución dictada por la Comisión Arbitral o Plenaria, según corresponda. Dicho artículo dispone que en todos los casos previstos precedentemente, el efecto de la suspensión opera sobre la prescripción de las acciones y poderes de la autoridad de aplicación respecto de los deudores solidarios, si los hubiere. En caso de producirse denuncia penal, la suspensión de la prescripción se extenderá desde la fecha en que ocurra dicha circunstancia hasta el día en que quede firme la sentencia judicial dictada en la causa penal respectiva Se suspenderá por ciento veinte días el curso de la prescripción de las acciones y poderes del fisco para determinar y exigir el pago de los impuestos regidos por el presente Código, y para aplicar y hacer efectivas las multas, desde la fecha de notificación de la resolución de inicio del procedimiento de determinación de oficio o de la instrucción del sumario correspondiente, cuando se tratare del o los períodos fiscales próximos a prescribir y dichos actos se notifiquen dentro de los ciento ochenta días corridos inmediatos anteriores a la fecha en que se produzca la correspondiente prescripción. B)- Sanciones impuestas por el Ministerio de Trabajo: La ley 10.149 (16), en su artículo 50 establece que la acción para hacer efectiva las sanciones aplicadas, prescribe a los dos años de notificada la resolución respectiva; y que la prescripción se interrumpe por la comisión de una nueva infracción o por la secuela del juicio. C)- Regímenes contravencionales-sancionatorios: El decreto ley 8.031/73 (17) dispone, en su artículo 32, que la pena se extingue por prescripción, y en su artículo 33 determina que la pena prescribe al año desde la fecha en que quedó firme la sentencia o desde el quebrantamiento de la condena. Y en su artículo 34 que la prescripción de la pena se interrumpe por la comisión de una nueva infracción, por la secuela de juicio o por la ejecución por vía de apremio respecto de la pena de multa. El decreto ley 8.785/77 (18) expresa en su artículo 10 que las penas prescriben a los tres años, contados a partir de la fecha en que quedó firme la resolución condenatoria. Y el curso de la prescripción se interrumpe por la ejecución judicial de la multa. Por su parte, el decreto 6.864/58 (19), reglamentario del decreto ley 16.378/57 (20) dispone que cuando se tratare de faltas de las que resulten responsables directos las personas de existencia visible, la acción y la pena se extinguen por la muerte del infractor o condenado y por la prescripción. Y que la sanción, excepto la de inhabilitación, se prescribe al año de dictada la resolución definitiva, siendo causales de interrupción de la sanción la comisión de una nueva falta o la secuela del proceso. D)- Tributos municipales: La Ley Orgánica de las Municipalidades, decreto ley 6.769/58, en su artículo 278 (21), establece que las deudas de los contribuyentes que hubieren incurrido en mora en el pago de impuestos, tasas y cualquier otra especie de contribuciones adeudadas a la municipalidad, prescriben a los cinco años de la fecha en que debieron pagarse (22). Dicho plazo quinquenal de prescripción de las acciones será aplicable a las obligaciones que se devenguen a partir del primero de enero del año 1.996. Y en concordancia con esto último, el artículo 278 bis (23) estableció un sistema de morigeración o graduación del plazo quinquenal de prescripción, por cuanto el plazo del artículo 278 anterior a la reforma de la ley 12.076 eras de diez años, y a los fines de adecuarse al plazo de cinco años dispuso que la prescripción de las acciones y poderes de la municipalidad para determinar y exigir el pago de los impuestos, tasas y cualquier otra especie de contribución adeudadas a la misma, y sus accesorios, así como para aplicar y cobrar multas por infracciones por obligaciones de lo antes citado, comenzadas a correr antes de la vigencia del artículo anterior, al igual que la de la acción de repetición de gravámenes y accesorios se producirá de acuerdo al siguiente cuadro: las acciones nacidas durante el ejercicio fiscal 1.986, prescribirán el primero de enero de 1.997; las acciones nacidas durante los ejercicios fiscales 1.987 y 1.988, prescribirán el primero de enero de 1.998; las acciones nacidas durante los ejercicios fiscales 1.989, 1.990 y 1.991, prescribirán el primero de enero de 1.999; las acciones nacidas durante los ejercicios fiscales 1.992, 1.993 y 1.994, prescribirán el primero de enero del 2.000; y las acciones nacidas durante el ejercicio fiscal 1.995, prescribirán el primero de enero del 2.001. Asimismo establece que en todos los casos el término de la prescripción se interrumpirá por el reconocimiento expreso que el deudor hiciere de sus obligaciones y por los actos judiciales o administrativos que la municipalidad ejecutare en procuración del pago. E)- Régimen de faltas municipales: El decreto ley 8.751/77 (24), en su artículo 16 determina que la pena se extingue por prescripción (entre otras causales); y en su artículo 17 que la pena prescribe al año de dictada la sentencia. Asimismo establece que la prescripción de la pena se interrumpe por la comisión de una nueva falta; y que los efectos de la suspensión o interrupción del curso de la prescripción tiene efectos separadamente para cada uno de los partícipes de la infracción. Por su parte la ley 24.449 (25), en su artículo 88 determina que la pena se extingue por prescripción. Y el artículo 89 del mismo cuerpo legal dice que la prescripción opera a los cinco años para las sanciones, y remite a la aplicación supletoria del Código Penal. F)- Sanciones de los Departamentos Deliberativos a sus miembros: El artículo 259 del decreto ley 6.769/58, respecto de las multas aplicadas a sus miembros, determina que tales sanciones disciplinarias prescriben al año de producida la transgresión, y que el ejercicio de la acción (judicial) interrumpe el curso de la prescripción. G)- Créditos de la ley de riegos del trabajo: El artículo 44, inciso 2, de la ley 24.557 (26), de riesgos del trabajo, dispone que prescriben a los diez años a contar desde la fecha en que debió efectuarse el pago, las acciones de los entes gestores y de los de la regulación y supervisión de esta ley, para reclamar el pago de sus acreencias.